ОТВЕТОВ НА ВОПРОСЫ УЧАСТНИКОВ VII ОБЩЕРОССИЙСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОВОГО ФОРУМА
на тему:
«Совершенствование законодательства по непосредственному участию населения в осуществлении местного самоуправления в России»
Вопрос 1. Каковы перспективы принятия Законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» и связанного с принятием данного законопроекта реформирования системы органов местного самоуправления?
Ответ.
Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Законопроект) был внесен на рассмотрение в Государственную Думу 16.12.2021 г. И если первое чтение данный законопроект прошел 25.01.2022 г., то ко второму чтению, которое было запланировано на 21.02.2022 г., было принято решение продлить срок для внесения поправок до 20 мая 2022 года.
С окончания указанного периода прошло уже фактически полтора года, тем не менее, до настоящего момента законопроект так и не был вынесен на второе чтение. Что не удивительно, ведь в большинстве научных журналов можно встретить значительное количество позиций, как критикующих так и поддерживающих те или иные положения законопроекта.
Не оставили его без соответствующей критики и участники нашего Форума, направившие свои предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Наиболее полно данный вопрос был освещен в выступлении руководителя Аппарата Комитета Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению, доктора юридических наук И.В. Бабичева.
В своем выступлении Игорь Викторович пояснил, что в настоящий момент вновь поднялась дискуссия о сущности и форме местного самоуправления, роли в публичной власти. Она связанна и с теми Конституционными изменениями которые в 2020 году произошли в нашей Конституции и с обсуждением связанным с внесением и принятием в первом чтении того законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Все почему-то решили, что местное самоуправление неожиданно стало частью единой системы публичной власти, как будто оно до этого таковой не было. Есть масса разъяснений Конституционного Суда РФ, которые напрямую говорят о том и до этого всегда говорили, что местное самоуправление это часть системы публичной власти.
На самом деле местное самоуправление часть единой системы публичной власти, но ее особенная часть. Та часть, которая напрямую соприкасается с так называемым гражданским обществом и взаимопроникает в него. Например, территориальное общественное самоуправление это институт местного самоуправления с одной стороны, но с другой это институт гражданского общества. Тем не менее, полностью сводить местное самоуправление к публичной власти не правильно и не точно, в том числе с позиций Конституции, которую мы приняли и которой мы руководствуемся.
Таким образом, можно смело сказать, что перед Государственной Думой РФ стоит сложная задача по нахождению золотой середины между зачастую противоположенными позициями. Депутатам и сотрудникам аппарата Государственной Думы необходимо выработать правильные и юридически выверенные правовые конструкции, с чем и связан столь длительный перерыв во втором чтении законопроекта.
Вопрос 2. Какие шаги планируется принять на законодательном уровне в РФ и субъектах РФ для вовлечения населения в непосредственное осуществление местного самоуправления?
Ответ.
Как мы все прекрасно знаем, законодательство субъектов Российской Федерации идет рука об руку с законодательством Российской Федерации. Реформирование федерального законодательства в данной сфере тесно связано с принятием Законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Статьей 41 данного законопроекта предусмотрены только четыре формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:
1) местный референдум;
2) муниципальные выборы;
3) сход граждан;
4) территориальное общественное самоуправление.
Также указанный законопроект относит к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления:
1) опрос;
2) публичные слушания, общественные обсуждения;
3) собрание граждан;
4) инициативные проекты;
5) староста сельского населенного пункта.
Таким образом, вместо 14 форм предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» остается только 9.
Другие формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, как например, правотворческая инициатива граждан, данным законопроектом фактически не регулируется.
Так частью 3 статьи 58 данного законопроекта установлено, что Проекты нормативных правовых актов могут вноситься в представительный орган муниципального образования депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.
Соответственно, данная форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления фактически полностью отдана на местный уровень регулирования. Именно в Уставе и принятым в соответствии с ним муниципальными правовыми актами будут устанавливаться требования к инициативной группе граждан по внесению на рассмотрение представительного органа правотворческой инициативы.
Хорошо это или плохо? Это спорный вопрос. Здесь можно найти как плюсы, так и минусы. Главным достоинством и одновременно главным недостатком данного подхода является фактически полная самостоятельность органа местного самоуправления в решении данного вопроса.
С одной стороны хорошо, когда никто не стоит над душой и местная власть вправе самостоятельно решить, что и как правильно сделать. Вот только с другой стороны отсутствие четких рамок порождает известную степень анархии. Если 131-ФЗ четко говорил, что минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, то теперь таких ограничений не предусмотрено.
Соответственно любой житель, посчитавший установленный порог не справедливым может обжаловать его в судебном порядке. На что при этом будет ссылаться представительный орган, обосновывая свою позицию, большой вопрос. К сожалению это не единственная спорная позиция, имеющаяся в данном законопроекте
Участники VII муниципального правового Форума также неоднократно высказывали свою позицию о необходимости доработки Законопроекта № 40361-8. Многие из них поделились положительным опытом своих субъектов Российской Федерации направленным на вовлечение населения в непосредственное осуществление местного самоуправления.
Примером такой практики является «школьное инициативное бюджетирование» о котором в своем докладе рассказал исполнительный директор Ассоциации «Совет муниципальных образований Самарской области», кандидат юридических наук Славецкий Дмитрий Валерьевич.
Идея практики заключается в том, что в бюджете, резервируется определенная сумма, на инициативы ребят. Это старшеклассники 7-го по 11-й класс.
Соответственно, они сами генерируют те проекты, которые им нужны, сами их презентуют и сами же проводят голосование, отбирают те проекты, которые нужнее всего. Так в рамках пилотного проекта из бюджета города Самары было профинансировано 20 школ и 26 школ из областного бюджета на территории области.
Здесь никакого софинансирования как со стороны ребят, так и со стороны их родителей нет. Это исключительно государственные или муниципальные деньги. Но это прекрасно формирует понимание того, как это должно работать, в том числе во взрослом и инициативном бюджетировании. Плюс у детей формируются профессиональные навыки.
И это только один из проектов, который доступен для реализации в том числе на региональном уровне, освещенный на VII Общероссийском муниципальном правовом форуме.
В связи с вышеизложенным, можно смело заключить, что работа по вовлечению населения в непосредственное осуществление местного самоуправления ведется как на федеральном, так и на региональном уровнях.
На федеральном уровне итоги этой работы будут видны по окончанию работы над Законопроектом № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
На региональном уровне также имеется множество практик, которые могут быть реализованы уже сейчас в рамках действующего правового поля. Вопрос их реализации упирается исключительно в волю законодательных органов субъектов Российской Федерации и наличие свободных средств на их реализацию в их бюджетах.
Вопрос 3. Какая наиболее эффективная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления существует в настоящий момент?
Ответ.
Ответ на данный вопрос во многом философский. Ведь как можно сравнить такие формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления как «местный референдум» и «обращения граждан в органы местного самоуправления».
Первая форма, по сути, представляет коллективную позицию всего общества по тем или иным вопросам местного значения, в то время как обращение, как правило, содержит позицию одного лица, либо относительно небольшой группы лиц о необходимости решения той или иной проблемы.
Так что в данном случае можно смело утверждать, что одна форма никак не заменит другую и потому каждая из них по своему важна и эффективна.
Тем не менее, с точки зрения правового регулирования на наш взгляд наиболее эффективными формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления являются муниципальные выборы и местный референдум.
Именно данные формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления нашли наиболее полное правовое регулирование в действующем законодательстве и порядок их осуществления вызывает меньше всего вопросов, в то время как у большинства остальных форм существуют те или иные недостатки подвергающиеся критике как со стороны ученых-правоведов так и со стороны специалистов-практиков.
Таким образом, можно смело утверждать, что все формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления важны и должны применяться в зависимости от потребностей населения в их реализации.
Вопрос 4. Какие особенности участия населения в осуществлении местного самоуправления выявил Конституционный Суд РФ?
Ответ.
Наиболее полно данный вопрос был освещен в докладе старшего преподавателя кафедры конституционного и международного права Оренбургского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина, кандидата юридических наук А.А. Давыдова «О формах непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления в актах Конституционного Суда Российской Федерации»
В своем докладе Александр Александрович отметил, что сегодня уже неоднократно мы слышали о том, что постановления и решения Конституционного Суда Российской Федерации – это один из тех определяющих столпов, которые задают основной вектор развития местного самоуправления в нашей стране. Парадигма развития местного самоуправления определяется в том числе актами Конституционного Суда РФ.
Это, конечно же, обусловлено их уникальным характером. Общая точка зрения на сегодняшний день, сводится к тому, что сам Конституционный Суд РФ высказал свою позицию в этой связи указав на две вещи:
1) Что данные акты являются фактически источниками права.
2) Это особые источники права, которые в определенных обстоятельствах имеют силу юридическую превышающую юридического силу тех законов, предмет рассмотрения которых выступает предметом рассмотрения Конституционного Суда, в том или ином деле.
Переходя сразу к тому пониманию о роли Конституционного Суда, в рассмотрении институтов непосредственной демократии, нужно подчеркнуть, что, в целом, за рассматриваемый период, в фактически с момента принятия Конституции, не беря выборы, выборы отдельно, было вынесено 44 постановления определения Конституционного Суда, по данной тематике.
Общим среди них, пожалуй, является такая черта, которую Конституционный Суд последовательно проводит в целом, для своих актов. Конституционный Суд в постановлении 21 марта 2007 года 3-П подчеркнул что каждая форма непосредственной демократии имеет свое собственное предназначение и функцию в процессе осуществления народовластия.
Все формы, без исключения, равноценны, все взаимосвязаны, и все вместе, в этом стоит ключевая позиция Конституционного Суда, они формируют единую конструкцию непосредственной власти народа.
За период с 1993 года Конституционным Судом было рассмотрено 9 дел по вопросам референдумов. Так вот, из этих 9 рассмотренных дел лишь два напрямую затрагивали использование института референдума на муниципальном уровне. Скажем лишь, что помимо иных прочих выводов, Конституционный Суд подчеркнул две вещи.
Первое. Приоритет должен отдаваться дискреции законодателя. Именно законодатель определяет, по какому пути должны развиваться местные самоуправления. После того, как законодатель высказал свою точку зрения, принял федеральное регулирование и, в соответствии с ним, поскольку это совместное ведение, принял соответствующий акт регионального уровня, после этого это выбранное законодателем в направление развития является приоритетным и не предполагает, какого-либо резкого изменения.
Вторая позиция, которая подчеркивается в этих делах Конституционным Судом, заключается в том, что принципиально недопустимо ставить вопрос и вести речь о противопоставлении институтов непосредственной и представительной демократии.
И представительная и непосредственная демократия играют свою роль, они дополняют друг друга, поэтому любая постановка вопроса об их противопоставлении, о том, что из них, какая форма более важна, как и менее важна, недопустимо и не является правовой. Об этом нам очередной раз, так сказать, подчеркнул Конституционный Суд.
Рассматривая вопрос отзыва, Конституционный Суд трижды обращался к исследованию статута отзыва за рассматриваемый период. В 2002 году, в деле о проверке конституционности отдельных положений, законодательства Красноярского края, были рассмотрены вопросы конституционности и правой природы института отзыва выборного должного лица, именно местного управления.
Именно Конституционный Суд, тогда сформировал позицию, которая позднее вошла в статью 24, нашего профильного закона и указал на те принципиальные моменты, которые и составляют костяк правой конструкции отзыва.
Это необходимость наличия конкретных противоправных решений действий, подтверждённых в судебном порядке, то есть, с другими словами, Конституционный Суд еще раз подчеркнул о том, что произошел переход от императивного к свободному мандату и соответственно это, не какие-то политические мотивы, могут служить основанием для отзыва, а исключительно противоправные действия подтверждённые в судебном порядке.
Также он высказал позицию о необходимости предоставления, возможности дать исчерпывающие объяснения отзываемую лицу и, конечно же, ввел повышенный стандарт количества избирателей, которые должны проголосовать за отзыв.
Конституционный Суд при принятии постановления, формулируя свою позицию в отношении института отзыва, подчеркнул, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти выступает население муниципального образования.
Одно определение Конституционного Суда, за рассматриваемый период, было посвящено такой форме участия населения в осуществлении местного самоуправления, как публичные слушания. Конституционный Суд подчеркнул, что с его точки зрения очень важным является тот факт, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением.
Конституционность такой формы, как осуществление местного самоуправления, как сходы граждан, в том числе осуществляющего полномочия представительного органа муниципального образования, была тщательно проанализирована в определении Конституционного Суда в 2010 году.
Суд высказал важные позиции, имеющие принципиальное значение с точки зрения различий правовой природы схода и собрания граждан, как также имеющих своё назначение, а соответственно, свои инструменты и механизмы реализации.
Ну и, наконец, наибольшие места в деятельности или в анализе Конституционного Суда занимали проблемные вопросы прямой демократии, которые имеют отношение к различным аспектам проведения публичных мероприятий.
За данный период было 30 таких дел, они были рассмотрены в ходе рассмотрения и по итогам рассмотрения были сформулированы разнообразные позиции. В отношении содержания, гарантий, ограничений права собираться мирно без оружия проводить собрания митинги, демонстрации. Была тщательно проанализирована и высказана позиция в отношении процедуры уведомления согласования мероприятий и были рассмотрены иные вопросы.
Как представляется по итогам проведённого анализа. Все те позиции, которые были высказаны Конституционным Судом при анализе названных аспектов в проведении публичных мероприятий, сохраняют свою актуальность и с точки зрения сегодняшней ситуации, с точки зрения существующего регулирования и с точки зрения перспективного регулирования, закладываемого в разрабатываемое законодательство.
В связи с вышеизложенным, необходимо сделать три базовых вывода:
Первое. Именно решение Конституционного Суда РФ, обладая особой правовой природой, выступает ключевым базовым элементом Конституционной гарантии права на местное самоуправление, выступая формой реализации права местного самоуправления на судебную защиту, формирует парадигму развития местного самоуправления в нашей стране, постепенно трансформируясь переходя из положений актов суда в позитивное нормативное регулирование.
Второе. Оценив конституционность, принимаемых законодательных актов по вопросам местного самоуправления, в том числе по вопросам институтов непосредственной демократии, Конституционный суд последовательно отстаивает приоритет дискреции и законодателя в выборе конкретных форм и реализации права на осуществление местного самоуправления, одновременно подчеркивая необходимость обеспеченья фундаментальных Конституционных положений о местном самоуправлении, как о базовой форме народовластия, и естественно наиболее приближенном к населению уровню публичной власти.
Третье. Рассматривая обращения, возникающие в процессе осуществления населением местного самоуправления, Конституционный суд подчеркивает важность и принципиальную значимость, каждой из указанных в законе форм прямой муниципальной демократии. Неоднократно и последовательно подчеркивает невозможность выделения более или менее важных. Подчеркивает недопустимость их противопоставления друг к другу и институтам представительной демократии. Подчеркивается, что именно институты непосредственной демократии и обеспечивают взаимную связь публичной власти и населения, которое является источником власти в Российской Федерации.
Вопрос 5. Какое влияние оказывает цифровизация и клиентоориентированность на муниципальное управление?
Ответ.
Наиболее полно вопрос цифровизации местного самоуправления был освещен в выступлении доцента кафедры конституционного и международного права Оренбургского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина, кандидата юридических наук А.И. Соколовой.
Она пояснила, что поскольку цифровая трансформация обозначена стратегической целью, к которой мы движемся в рамках государственных задач и к 2030 году предполагается, что она будет достигнута.
Однако цифровая трансформация — это не только цель, но и средство. В первую очередь стоит сказать о правовой природе местного самоуправления.
Помимо организационной структуры, цифровую трансформацию, которая мы уже практически достигли. Помимо цифровых форм оказания муниципальных услуг, предполагается, что должна идти информатизация малой демократии.
Однако, в сравнении с организационной структурой, определить конкретные показатели, результаты, сроки, достижения этих результатов, затруднительно, потому что одним правом этого не достигнуть. Нужно учитывать множество факторов, экономических, социальных, возможно, даже психологических.
Однако, цифровизация малой демократии укладывается в идею большой электронной демократии в трансформацию цифровых прав. И о трансформации избирательных прав, электронных, мы уже сейчас можем положительно отозваться. Уровень лигитимации движется к позитивным и хорошим результатам. Однако существуют определенные объективные барьеры.
Цифровое местное самоуправление никогда не заменит традиционные формы. Но мы должны определить гибридный способ решения вопросов местного значения населением самостоятельно или участие населения в решении этих вопросов. Должна идти не сплошная информатизация, а параллельная, учитывающая возможности и интересы ставящего во главу угла, интересы населения, жителя, учитывающая исторические и местные традиции.
Но существуют классические, технические трудности. Когда технический регламент, по сути стоит выше права. Из-за ошибки, при заполнении электронной формы мы фактически попадаем в ловушку и права на малую демократию реализовать уже невозможно.
Кроме того, мы должны учитывать технические компетенции большинства населения Российской Федерации. Со школьниками это здорово, это люди нового поколения. Они владеют информатизацией, уже практически с рождения. В то время как основной состав поселений нуждается в дополнительной организационной помощи, именно поэтому никогда традиционная демократия не будет заменена электронной формой.
Также нужно учесть неравномерность распространения интернета и кибер преступность.
Существует и малые субъективные ошибки, например, когда в рамках опубликования информации о проведении публичных слушаний случилась ошибка с обработкой персональных данных. Информация стала общедоступной.
Да, не по вине правоприменителя, но это тот барьер, который должен сдерживать сплошную информатизацию. При этом, вполне решаемо с точки зрения права, предусмотреть в рамках гибридного формата, параллельные электронные формы во всей 5 главе Федерального закона № 131, посвященной существу местного самоуправления. Наряду с тем, как это предложено в статье 31 Федерального закона № 131 относительно интернет-опроса.
В любом случае, вне зависимости от правого регулирования, необходимо иметь в виду заинтересованность жителей муниципального образования, в решении вопросов местного значения. Необходимо создавать условия. И создание этих условий — это задача не только местного самоуправления. Это комплексная работа единой системы публичной власти.
Например, нужно обеспечить коммуникацию с жителем муниципального образования, и формальную и неформальную. Сайты, страницы муниципальных образований в социальных сетях не могут быть в режиме односторонней или обратной связи.
Коммуникация это всегда взаимодействие. Именно поэтому жителей муниципального образования не столько интересует, чтобы сайт муниципалитета был на собственном домене. Важно то, чтобы все ссылки были актуальные, чтобы была возможность внести обращение и получить на него ответ.
Заинтересовать жителя муниципального образования можно и традиционными психологическими способами. Нужно создавать визуальные средства для привлечения внимания. Нужно выкладывать примеры реализации. Нужно размещать информацию на официальных порталах, в официальных страничках, в доступной, в интересной для жителя форме.
И это уже будет первый шаг для муниципалитета по установлению диалога. Этот диалог необходимая основа для дальнейшего взаимодействия, для активизации жителя на решение вопросов местного значения. А активизировать жителя в целом, так это задача, это обязанность муниципального образования.
Доверие и взаимодействие будет только тогда, когда житель будет уверен, что мы его слышим. Для этого в рамках муниципального правотворчества мы можем расширять количество императивных и регулятивных форм непосредственной демократии, тем самым опять налаживая необходимый диалог с жителем.
Таким образом, информатизация никогда не подменит собой традиционные формы или способы решения населениям, жителем вопросов местного значения, но при этом информатизация будет средством достижения заинтересованности жителя, формой реализации, непосредственной демократии тех, кто хочет этого, способом популяризации, институтов, самостоятельного решения и участия в решении вопросов местного самоуправления.
И поскольку местное самоуправление — это сама жизнь, ее невозможно перевести в онлайн-формат. Однако необходимо законодательно урегулировать, сбалансировать и ресурсно обеспечить формы его реализации.
Вопрос 6. Распространяется ли действие ч. 2.1 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ в случае, когда не менее половины мандатов на муниципальных выборах в представительном органе муниципального образования распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, на всех депутатов представительного органа, либо отзыв не применяется только в отношении депутатов, избранных в составе указанных списков?
Ответ.
Одной из форм непосредственного участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления является отзыв избранных депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ нормы (наличие судебного решения и необходимое для отзыва количество избирателей) являются важной гарантией прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и обеспечивают возможность защиты от принятия необоснованного решения о досрочном прекращении их полномочий.
Вместе с тем, в соответствии с ч. 2.1 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.
Данная норма распространяется и на депутатов, избранных в составе списков, и на депутатов, избранных по мажоритарной системе, иначе статус депутатов будет неодинаков.
Вопрос 7. Каким образом необходимо урегулировать процедуру схода граждан, чтобы повысить эффективность органов местного самоуправления?
Ответ.
В отношении данного института свою позицию высказало множество участников VII Общероссийского муниципального правового форума. Все они сошлись на том, что данный институт действительно требует определенного реформирования.
Предложения участников Форума были обобщены и закреплены в рекомендациях Форума. В частности в них предлагается:
а) В часть 4 статьи 25 «Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования» Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) внести изменение в части однообразного применения понятий, установленных статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ, заменив слова «выборных должностных лиц местного самоуправления» словами «главы муниципального образования». Поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ под выборным должностным лицом местного самоуправления подразумевает именно главу муниципального образования.
б) Дополнить главу 5 Федерального закона № 131-ФЗ такой формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как «Сход граждан по вопросу введения и использования средств самообложения граждан» следующего содержания:
«Статья. Сход граждан по вопросу введения и использования средств самообложения граждан
- На части территории населенного пункта, входящего в состав поселения, муниципального или городского округа, может проводиться сход граждан по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на данной части территории населенного пункта.
- Критериями определения границ части территории населенного пункта, входящего в состав поселения, муниципального или городского округа, на которой может проводиться сход граждан по вопросу введения и использования средств самообложения граждан, являются:
1) единая территориально-пространственная целостность части территории населенного пункта: подъезд (подъезды) многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа многоквартирных и (или) жилых домов; жилой микрорайон;
2) численность жителей, проживающих в пределах соответствующей части территории населенного пункта, — не менее 10 человек, обладающих избирательным правом.».
в) В соответствии с ч. 2 ст. 25.1 Федерального закона № 131-ФЗ сход граждан, предусмотренный настоящей статьей, правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта (либо части его территории) или поселения.
При этом не всегда удается организовать сход граждан в правомочном составе по причине участия в нем менее половины обладающих избирательным правом жителей сельского населенного пункта.
При этом ст. 27.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что староста сельского населенного пункта назначается представительным органом муниципального образования только по представлению схода граждан сельского населенного пункта.
На практике может сложиться ситуация, когда есть запрос населения и соответствующая кандидатура старосты сельского населенного пункта, однако по формальным основаниям (отсутствие кворума) он не может быть утвержден решением схода граждан.
В целях исключения подобных случаев, необходимо ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона № 131-ФЗ дополнить новым абзацем следующего содержания: «В случае не правомочности схода граждан, на котором рассматривался вопрос выдвижения кандидатуры старосты сельского населенного пункта, по причине участия в нем менее половины обладающих избирательным правом жителей сельского населенного пункта, староста сельского населенного пункта назначается представительным органом муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт, по представлению главы муниципального образования либо по письменному предложению не менее чем одной трети от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.»
В связи с вышеизложенным, реализация данных предложений будет способствовать повышению эффективности сходов (собраний) граждан как инструмента повышения эффективности органов местного самоуправления.
Вопрос 8. Допустимо ли определение части территории населенного пункта, входящего в состав муниципального или городского округа, на которой может проводиться сход граждан по вопросам самообложения и использования средств самообложения граждан, на основании нормативного правового акта, принятого не представительным органом муниципального или городского округа, а главой соответствующего муниципального образования или местной администрации?
Ответ.
Согласно ч. 12 ст. 251 Федерального закона № 131-ФЗ сход граждан, предусмотренный п. 43 ч. 1 данной статьи, может созываться представительным органом муниципального образования по инициативе группы жителей соответствующей части территории населенного пункта численностью не менее 10 человек. Критерии определения границ части территории населенного пункта, входящего в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа либо расположенного на межселенной территории в границах муниципального района, на которой может проводиться сход граждан по вопросу введения и использования средств самообложения граждан, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Системный анализ данных норм, а также норм ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ показывает, что границы части территории, на которой может проводиться сход граждан по вопросам самообложения и использования средств самообложения граждан, определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального или городского округа (а не главы соответствующего муниципального образования или местной администрации), в состав которого входит данный населенный пункт, с учетом критериев, установленных законом субъекта Российской Федерации.
Вопрос 9. Возможно ли применение положений частей 31 – 5, 7 — 9 статьи 25 Федерального закона № 131-ФЗ о порядке проведения схода граждан к случаям проведения схода граждан по вопросам, указанным в пунктах 41, 43 части 1 статьи 251 Федерального закона № 131-ФЗ?
Ответ.
Особое внимание Федеральным законом № 131-ФЗ уделено формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Среди этих форм законодателем выделены два вида схода граждан. Это сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования (ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ), и сход граждан, на котором решаются различные вопросы населенного пункта или поселения (ст. 25.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
В ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ закреплены нормы, посвященные сходу граждан, осуществляющему полномочия представительного органа муниципального образования. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.
Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч. 2 ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ).
Согласно ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку;
11) утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.
Таким образом, все указанные выше вопросы решаются сходом граждан, осуществляющим полномочия представительного органа муниципального образования.
В ст. 25.1 Федерального закона № 131-ФЗ указываются следующие случаи проведения сходов граждан:
1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района).
На таком сходе дается согласие на изменение границ поселения (муниципального района) либо разделение поселения. В населенном пункте (на части территории поселения) нет собственных муниципальных нормативных правовых актов. Поэтому порядок организации и проведения таких сходов должен быть урегулирован нормативными правовыми актами соответствующего поселения, муниципального района, в состав которых входит населенный пункт (территория). Инициатива проведения схода не может подменять инициативу осуществления соответствующих территориальных преобразований. То есть такие сходы могут быть назначены только тогда, когда инициатива о передаче населенного пункта в границы другого поселения, муниципального района или о разделении поселения уже выдвинута в надлежащем порядке и принята к рассмотрению законодательным органом субъекта Российской Федерации;
2) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;
3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий;
4) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан;
41) в населенном пункте, входящем в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа либо расположенном на межселенной территории в границах муниципального района, по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на территории данного населенного пункта;
42) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам выдвижения, подготовки, отбора и реализации инициативных проектов;
43) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации на части территории населенного пункта, входящего в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа либо расположенного на межселенной территории в границах муниципального района, по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на данной части территории населенного пункта;
5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения о создании вновь образованного поселения, а также во вновь образованном поселении, если численность его жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 300 человек, по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного поселения;
6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения;
7) в сельском населенном пункте по вопросу выдвижения кандидатуры старосты сельского населенного пункта, а также по вопросу досрочного прекращения полномочий старосты сельского населенного пункта.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения.
Какого-либо особого порядка проведения схода граждан по случаям, указанным в ст. 251 Федерального закона № 131-ФЗ не приводится, в связи с чем представляется возможным применение положений ч. 31 – 5, 7-9 ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ о порядке проведения схода граждан к случаям проведения схода граждан по вопросам, указанным в п. 41, 43 ч. 1 ст. 25.1 Федерального закона № 131-ФЗ.
Вопрос 10. Глава сельского поселения избирается на сходе граждан. Сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Избрание главы осуществляется исходя из числа фактически проживающих в данном поселении граждан или исходя из числа зарегистрированных граждан?
Ответ.
В ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ закреплены нормы, посвященные сходу граждан, осуществляющему полномочия представительного органа муниципального образования. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.
Согласно п.п. 28 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ избирательные права граждан — это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.
Гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 18 лет, имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, голосовать на референдуме, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, — быть избранным депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, выборным должностным лицом (п. 1 ст. 4 Федерального закона № 67-ФЗ).
Наличие у гражданина активного избирательного права обусловлено в числе прочих обстоятельств и нахождением места жительства гражданина в пределах избирательного округа, и лишь в предусмотренных законом случаях таким правом могут обладать граждане, место жительства которых находится за пределами избирательного округа (п. 4 ст. 4 Федерального закона № 67-ФЗ). Длительное проживание гражданина в пределах избирательного округа не влечет возникновение у этого гражданина активного избирательного права на участие в выборах по данному округу, за исключением случая, когда активное избирательное право предоставлено таким гражданам законом, в том числе законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июня 1993 года №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» место жительства — жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства. Местом жительства гражданина, относящегося к коренному малочисленному народу Российской Федерации, ведущего кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющего места, где он постоянно или преимущественно проживает, в соответствии с данным Законом может быть признано одно из поселений, находящихся в муниципальном районе, в границах которого проходят маршруты кочевий данного гражданина.
Учитывая вышеизложенное, голосовать на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, по вопросу избрания главы сельского поселения могут граждане, зарегистрированные по месту жительства в данном сельском поселении.
Вопрос 11. Какой должна быть процедура выдвижения и регистрации кандидатов на должность главы муниципального образования, а также процедура голосования на сходе граждан?
Ответ.
Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Он может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой муниципального образования. Участие в сходе граждан выборных должностных лиц местного самоуправления является обязательным.
На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
П. 1 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены различные способы избрания главы муниципального образования. Так, глава муниципального образования может избираться на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. При этом в данном пункте сделана оговорка для поселений, в которых полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан. В них глава избирается на сходе и исполняет полномочия главы местной администрации. Данная норма является императивной.
Обращаем внимание, что избрание главы муниципального образования на сходе (равно как и избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования) не является выборами в смысле Федерального закона № 67-ФЗ, в связи с чем, нормы этого Закона, касающиеся процедуры проведения выборов, в полном объеме к нему не применяются.
С учетом того, что сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции, представляется, что процедура выдвижения кандидатов на должность главы муниципального образования, правила голосования на сходе граждан должны быть аналогичны правилам, предусмотренным для представительного органа муниципального образования, и отражены в уставе муниципального образования.
Учитывая, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ), целесообразно в законе субъекта Российской Федерации подробно прописать вопросы, связанные со сходом граждан, в том числе и порядок избрания главы муниципального образования на сходе, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования.
Вопрос 12. Какие существуют практические примеры организации ТОС в городских округах?
Ответ.
По вопросу организации деятельности ТОС, в том числе в городских округах высказалось множество участников VII Общероссийского муниципального правового форума.
Мы не будем приводить конкретные примеры организации ТОС в городских округах, ведь их десятки и сотни. Скажем только, что все желающие организовать свое ТОС, либо ознакомиться с практическими примерами и лучшими практиками их деятельности могут найти всю необходимую информацию на сайте Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления по адресу https://oatos.ru/.
Данная организация не только помогает ТОСам в решении тех или иных проблем, но и реализует ряд образовательных программ, направленных на подготовку в том числе активистов территориального общественного самоуправления.
Вопрос 13. Какие проблемы возникают при реализации инициативных проектов?
Ответ.
Данную тему в той или иной степени затронуло также большое количество участников Форума.
Высказывания участников Форума о необходимости корректироки данных норм права нашли свои отражения в Рекомендациях Форума. В частности предложено:
а) Часть 4 статьи 26.1 Федерального закона №131-ФЗ дополнить новой формой общественного обсуждения инициативных проектов – собрание собственников жилья в многоквартирных домах.
Согласно части 4 статьи 26.1 инициативный проект до его внесения в местную администрацию подлежит рассмотрению на сходе, собрании или конференции граждан, в т.ч. на собрании или конференции граждан по вопросам осуществления территориального общественного самоуправления, в целях обсуждения инициативного проекта, определения его соответствия интересам жителей муниципального образования или его части, целесообразности реализации инициативного проекта, а также принятия сходом, собранием или конференцией граждан решения о поддержке инициативного проекта.
В рамках реализации института инициативных проектов отдельные муниципалитеты регионов Приволжского федерального округа в ряде случаев отмечают сложность механизма проведения схода, собрания или конференции граждан.
В связи с этим, предлагается дополнить норму закона положением о возможности рассмотрения проекта на собрании собственников жилья в многоквартирных домах.
б) Из системной взаимосвязи положений частей 6,7 и 11 статьи 26.1 Федерального закона №131-ФЗ следует, что при поступлении нескольких инициативных проектов местная администрация, чтобы не допускать нарушений Федерального закона №131-ФЗ, в течение 30 дней со дня внесения первого инициативного проекта должна рассмотреть все внесенные инициативные проекты, объявить и провести конкурс, а также принять решение об отказе в поддержке инициативного проекта в случае признания инициативного проекта не прошедшими конкурсный отбор.
Однако при внесении нескольких инициативных проектов ограничение времени для принятия решения приводит либо к нарушению местной администрацией положений Федерального закона №131-ФЗ, в части соблюдения сроков принятия решения, либо к формальному проведению конкурсного отбора в условиях ограниченного времени процедур. Полагаем, что проведение конкурса является самостоятельным по своему содержанию решением.
В связи с чем часть 6 статьи 26.1 Федерального закона № 131-ФЗ необходимо дополнить пунктом 3 следующего содержания:
«3) организовать проведение конкурсного отбора.».
в) Часть 9 статьи 26.1 Федерального закона №131-ФЗ дополнить нормой, предусматривающей механизм внесения изменений в инициативные проекты, их отзыва, а также принудительный механизм прекращения реализации.
Предложение направлено на упорядочение механизма реализации инициативных проектов.
г) Изложить в новой редакции часть 11 статьи 26.1 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку из ее буквального толкования следует необходимость проведения конкурса при внесении в местную администрацию более одного инициативного проекта, независимо от наличия в местном бюджете средств на реализацию двух и более инициативных проектов:
«11. Местная администрация организует проведение конкурсного отбора в случае, если в местную администрацию внесено несколько инициативных проектов с описанием аналогичных по содержанию приоритетных проблем, а также в случае отсутствия средств местного бюджета в объеме средств, необходимом для реализации всех внесенных инициативных проектов, источником финансирования которых не являются инициативные платежи. О проведении конкурсного отбора местная администрация информирует инициаторов проектов.».
В связи с вышеизложенным, реализация данных предложений должна существенно упростить механизм реализации инициативных проектов, выведя их реализацию на качественно новый уровень и решив проблемы, затронутые участниками Форума.
Вопрос 14. Возможно ли упрощение процедуры создания ТОС с целью привлечения к участию в них заинтересованных лиц?
Ответ.
В рекомендациях VII Общероссийского муниципального правового Форума сформулированы предложения не только облегчающие процедуру регистрации ТОС, но и существенно упрощающими его дальнейшую деятельность.
В частности в целях упрощения регистрации ТОС было предложено:
а) Четко разграничить в Федеральном законе № 131-ФЗ, Жилищном кодексе РФ и Федеральном законе от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» правовой статус территориального общественного самоуправления, товариществ собственников жилья и садоводческих (огороднических) некоммерческих товариществ, а также определить порядок взаимодействия этих форм самоорганизации граждан в случае создания их на одной территории.
б) Внести ясность в определение организационно-правовой формы территориального общественного самоуправления (далее — ТОС), рассмотрев возможность исключения из подпункта 2 пункта 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации слов «территориальные общественные самоуправления» с одновременным включением в пункт 3 статьи 50 Гражданского кодекса подпункта 2.1.1 предполагающего выделение ТОС в отдельную организационно-правовые форму с учетом особенностей его муниципально — правовой природы.
в) Необходимо установить на федеральном уровне критерии установления границ ТОС либо в принципе отказаться от установления таких границ, оставив только привязку к территории, на которой будет осуществляться ТОС.
Также представляется целесообразным установить допустимость или недопустимость вхождения одной территории, на которой осуществляется ТОС, в состав другой. При условии допустимости такого вхождения, необходимо уточнить процедуру принятия решений на этих территориях.
С полным перечнем рекомендаций о правовом статусе ТОС можно ознакомиться на сайте Объединения муниципальных юристов России http://omjur.ru/archives/896
Вопрос 15. Каков источник получения необходимой информации о количестве проживающих на определенной территории граждан, достигших 16 и 17 лет, для обеспечения выполнения требований части 6 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?
Ответ.
Частью 6 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. А для правомочности конференции необходимо участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Следует признать, что источник получения необходимой информации о количестве проживающих на определенной территории граждан, достигших 16 и 17 лет, законодательством не определен. На практике администрация муниципального образования для получения указанных сведений направляет соответствующий запрос в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации по муниципальному образованию.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 01 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне являются управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным территориям, управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации на части территорий административных центров субъектов Российской Федерации, управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям.
В свою очередь территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации по муниципальному образованию получает необходимую информацию о гражданах в паспортных столах и направляет ее в администрацию муниципального образования.
Вопрос 16. Какова роль учредителей после проведения собрания по организации территориального общественного самоуправления?
Ответ.
Территориальное общественное самоуправление (далее также — ТОС) является одной из форм осуществления местного самоуправления.
Под территориальным общественным самоуправлением в Федеральном законе №131-ФЗ понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Согласно ч. 5 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
Согласно п.п. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах «общественных организаций, к которым относятся в том числе политические партии и созданные в качестве юридических лиц профессиональные союзы (профсоюзные организации), органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления». Таким образом, ТОС отнесены к общественным организациям.
Это законоположение в реальности вызывает практические трудности, поскольку в общественных организациях предусмотрено обязательное фиксированное членство. В ТОС, создаваемых по признаку территориальной общности, такого членства не может быть исходя из существа ТОС.
В настоящее время Министерство юстиции Российской Федерации констатирует сокращение числа ТОС по стране, поскольку им отказывают в регистрации в качестве юридических лиц на том основании, что они не предусматривают членство, и среди документов, представляемых на регистрацию, нет списка членов. ТОС, конечно, не способны представить поименный список своих «членов», то есть всех лиц, проживающих на данной территории, у них просто нет таких данных, а доступа к данным ФМС они не имеют. Более того, по своей природе ТОС и в принципе не должно быть основано на членстве, как территориальное объединение граждан.
Есть противоречия между нормами ГК РФ и нормами Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующими вопросы деятельности территориального общественного самоуправления, которые, очевидно, необходимо устранить. Соответствующие поправки должны быть включены в ГК РФ.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее – Федеральный закон № 82-ФЗ) высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления (ч. 2 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ). При этом органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории (ч. 4 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ).
Обращаем Ваше внимание на то, что Федеральный закон № 131-ФЗ является специальным законом, регулирующим основные вопросы, связанные с территориальным общественным самоуправлением.
В соответствии с п. 3 ч. 7 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относится избрание органов территориального общественного самоуправления.
Учитывая изложенное, именно собрание, конференция граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, а не учредители ТОС, вправе избирать председателя ТОС.
Вопрос 17. Возможно ли введение самообложения в ТОСах?
Ответ.
Согласно нормам Федерального закона от 5 декабря 2017 г. № 389-ФЗ были внесены изменения в ст. 25.1 и 56 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающие, что вопросы введения и использования указанных в данных нормах разовых платежей граждан решаются на местном референдуме, а в случаях, предусмотренных п. 4 и 41 ч. 1 ст. 25.1 данного Федерального закона, на сходе граждан (ч. 2 ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ).
Положения п. 4 и 41 ч. 1 ст. 251 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что сход граждан может проводиться в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан, а также в населенном пункте, входящем в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, городского округа либо расположенном на межселенной территории в границах муниципального района, по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на территории данного населенного пункта.
Вместе с тем, необходимо учитывать, что согласно п. 3 ч. 8 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Таким образом, возможность осуществления деятельности ТОС за счет средств граждан, проживающих на соответствующей территории, уже предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако данные положения не предполагают обязательность взимания указанных средств с граждан.
Следует иметь в виду, что местный референдум и сход граждан представляют собой непосредственное выражение воли граждан по осуществлению местного самоуправления, то есть являются формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
В соответствии с п. 8 ст. 70 Федерального закона № 67-ФЗ референдум признается не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Согласно ч. 2 ст. 251 Федерального закона № 131-ФЗ сход граждан, предусмотренный настоящей статьей, правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ). Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения (ч. 7 ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ).
Согласно ч. 6 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ для признания правомочности собрания граждан по вопросам организации и осуществления ТОС достаточно участия в нем одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Оформление членства или участия в ТОС не предусмотрено. Следует также отметить, что на территории, на которой осуществляется ТОС, могут проживать граждане, которые в деятельности ТОС участия не принимают. При этом система ТОС создана не во всех поселениях, поэтому воспользоваться предлагаемым законопроектом механизмом введения и использования средств самообложения граждан можно будут не во всех поселениях. При этом нормы законопроекта № 58281-7 в первоначальной редакции не предусматривали возможность введения средств самообложения граждан на части территории городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородской территории города федерального значения, а также внутригородских районов, что значительно ограничивало применение предлагаемого института на практике.
Ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что решение, принятое на местном референдуме (сходе) граждан, является актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Решения собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, не отнесены Федеральным законом № 131-ФЗ к муниципальным правовым актам, поэтому не могут иметь для граждан обязательных правовых последствий и носить для них обязательный характер.
В связи с изложенным решения собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, не могут быть отнесены к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и их принятие не может служить основанием для введения института средств самообложения, имеющим признаки обязательности для исполнения гражданами. Под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ). В связи с этим использование института ТОС для введения и использования средств самообложения граждан не соответствует его сути и назначению.
Вопрос 18. Возможно ли заключение срочного трудового договора между органами местного самоуправления и председателями ТОС и оплата их труда за счет средств местных бюджетов?
Ответ.
Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено, что одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС).
Финансовые и имущественные ресурсы ТОС могут включать имущество, переданное ему в управление, добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц, доходы от собственной хозяйственной деятельности, а также средства местного бюджета, переданные органу ТОС для осуществления своих полномочий, в соответствии с основными направлениями деятельности, предусмотренными уставом ТОС, на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления.
Согласно ч. 11 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Направления расходования финансовых средств на поддержку деятельности органов ТОС предусматриваются с учетом необходимости осуществления органами ТОС своих полномочий в соответствии с уставом ТОС, в том числе на финансовую поддержку при проведении культурных, спортивных и иных мероприятий, организацию деятельности, направленной на достижение уставных целей и удовлетворение потребностей членов ТОС (в том числе, поощрение активных участников и иные меры поддержки членов ТОС), создание объектов коммунально-бытового и социально-культурного назначения, обеспечение их содержания и эксплуатации.
Создание органами местного самоуправления соответствующих условий для развития ТОС и привлечения жителей к реализации собственных инициатив по вопросам местного значения может осуществляться путем финансовой поддержки органов ТОС, оказываемой в соответствии с БК РФ (в том числе путем предоставления субсидий некоммерческим организациям), муниципальными правовыми актами, предусматривающими порядок и условия оказания такой поддержки.
При этом Федеральным законом № 131-ФЗ не предусматривается возможность заключения с председателями ТОС срочных трудовых договоров и оплаты их труда за счет средств местного бюджета, поскольку трудовых отношений между ними не возникает.
Вопрос 19. В соответствии с действующей редакцией статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно ли к «месту проведения публичных слушаний» отнести официальный сайт и единый портал или все же «под местом проведения публичных слушаний» следует понимать место, где участие жителей муниципального образования в публичных слушаниях подразумевает их «очное» присутствие?
Ответ.
Федеральным законом от 01 июля 2021 г. № 289-ФЗ «О внесении изменений в статью 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был уточнен порядок организации и проведения публичных слушаний, который определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами его представительного органа. При этом закреплено правило о том, что уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования может быть установлено, что для размещения материалов и информации, указанных в абзаце первом ч. 4 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ, обеспечения возможности представления жителями муниципального образования своих замечаний и предложений по проекту муниципального правового акта, а также для участия жителей муниципального образования в публичных слушаниях с соблюдением требований об обязательном использовании для таких целей официального сайта может использоваться федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», порядок использования которой для целей ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается Правительством Российской Федерации.
Тем самым Федеральный закон № 131-ФЗ допускает проведение публичных слушаний в том числе в дистанционном формате.
Следует отметить, что в феврале текущего года было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 03 февраля 2022 г. № 101 «Об утверждении Правил использования федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» в целях организации и проведения публичных слушаний» (далее – Постановление Правительства РФ № 101).
Указанные Правила определяют порядок использования федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее – единый портал) в целях организации и проведения публичных слушаний с участием жителей муниципального образования.
Представление жителями муниципального образования замечаний и предложений по вынесенному на обсуждение проекту муниципального правового акта, а также участие в публичных слушаниях в соответствии с ч. 4 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ обеспечиваются с использованием единого портала после прохождения авторизации на едином портале с использованием федеральной государственной информационной системы «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме».
В связи с вышеизложенным, указанные нормы Федерального закона № 131-ФЗ и Постановления Правительства РФ № 101 позволяют провести публичные слушания в очном формате, дистанционно, а также в смешанном формате. Все будет зависеть от того, как данный вопрос будет урегулирован уставом и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Вопрос 20. Обязана ли администрация городского округа выдавать жителям по их письменному обращению копии протоколов прошедших публичных слушаний, в которых участвовали жители данного городского округа?
Ответ.
Частью 4 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам и вопросам, указанным в ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ, определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Вместе с тем следует отметить, что Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 455-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 455-ФЗ) в ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ были внесены изменения, предусматривающие, среди прочего, что по проектам градостроительных документов, в том числе генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов и т.д. в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.
При этом следует учитывать, что Федеральным законом № 455-ФЗ, наряду с публичными слушаниями, был введен институт «общественного обсуждения» градостроительных документов, предполагающий преимущественно «заочный» формат обсуждения (направление своего мнения по обсуждаемому вопросу организатору обсуждения, например посредством информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»), в то время как институт публичных слушаний, предполагает непосредственное «очное» обсуждение (присутствие лиц, желающих принять участие в обсуждении, в определенном месте) и представляет форму очного участия населения в управлении делами государства и/или местного сообщества, и это право защищено ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации.
Порядок проведения публичных слушаний (общественных обсуждений) по проектам градостроительных документов достаточно подробно урегулирован нормами ст. 51 ГрсК РФ, введенной Федеральным законом № 455-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 51 ГрсК РФ общественные обсуждения или публичные слушания по вышеуказанным документам проводятся в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений ГрсК РФ, за исключением случаев, предусмотренных ГрсК РФ и другими федеральными законами.
В соответствии с ч. 4 ст. 5.1 ГрсК РФ процедура проведения общественных обсуждений включает, среди прочего, этапы по: подготовке и оформлению протокола общественных обсуждений; подготовке и опубликованию заключения о результатах общественных обсуждений (п. 4 и 5 ч. 4 ст. 51 ГрсК РФ).
Вместе с тем, в случае выбора такой формы публичного рассмотрения проектов муниципальных правовых актов как общественные обсуждения, организатор общественных обсуждений в соответствии с ч. 16 ст. 5.1 ГрсК РФ должен обеспечить равный доступ к проекту, подлежащему рассмотрению на общественных обсуждениях, всех участников общественных обсуждений (в том числе путем предоставления при проведении общественных обсуждений доступа к официальному сайту, информационным системам в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг и (или) помещениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подведомственных им организаций).
При этом, согласно ч. 17 ст. 51 ГрсК РФ официальный сайт и (или) информационные системы, которые в соответствии с ч. 24 ст. 51 ГрсК РФ определяются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования на основании положений ГрсК РФ, среди прочего, должны обеспечивать возможность:
1) проверки участниками общественных обсуждений полноты и достоверности отражения на официальном сайте и (или) в информационных системах внесенных ими предложений и замечаний;
2) представления информации о результатах общественных обсуждений, количестве участников общественных обсуждений.
Ч. 20 ст. 51 ГрсК РФ прямо указывает, что участник общественных обсуждений или публичных слушаний, который внес предложения и замечания, касающиеся проекта, рассмотренного на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, имеет право получить выписку из протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, содержащую внесенные этим участником предложения и замечания.
На основании протокола общественных обсуждений или публичных слушаний организатор общественных обсуждений или публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, в котором, среди прочего, должны быть указаны: реквизиты протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, на основании которого подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний; аргументированные рекомендации организатора общественных обсуждений или публичных слушаний о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений или публичных слушаний предложений и замечаний и выводы по результатам общественных обсуждений или публичных слушаний (ч. 21 и 22 ст. 51 ГрсК РФ).
В соответствии с ч. 23 ст. 51 ГрсК РФ заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте и (или) в информационных системах.
Таким образом, несмотря на рекомендательный характер общественных обсуждений и публичных слушаний, в настоящее время учет мнения населения при проведении публичных слушаний (общественных обсуждений) по проектам муниципальных правовых актов и внесению изменений в них регулируется законодательством и предполагает, среди прочего, своевременное ознакомление граждан с результатами общественных обсуждений (публичных слушаний) посредством предоставления выписок из протокола общественных обсуждений, а также предоставляет возможность ознакомления населения с результатами общественных обсуждений после обязательного опубликования заключения о результатах общественных обсуждений в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещения на официальном сайте и (или) в информационных системах.
Вопрос 21. Какой проект муниципального правового акта следует вынести для обсуждения на публичные слушания по вопросу преобразования муниципального образования?
Ответ.
В силу ч. 1 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. В соответствии с п. 4 ч. 3 данной статьи на публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования.
Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 г. № 931-О-О, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу ст. 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конституционным Судом Российской Федерации подчеркивается, что конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.
Учитывая вышеизложенное, целью публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования является не получение общественной оценки правового акта, а выработка рекомендаций по столь важному общественно значимому вопросу. Таким образом, на эти публичные слушания проект муниципального правового акта не выносится.
Вместе с тем полагаем, что было бы правильным заблаговременно представить населению муниципального образования для ознакомления соответствующую информацию, обосновывающую необходимость и целесообразность преобразования муниципального образования.
Вопрос 22. Могут ли инициативные платежи зачисляться в местный бюджет до принятия муниципальным образованием участия в федеральных или региональных программах, и до рассмотрения и принятия решения по инициативным проектам?
Ответ.
В соответствии с частью 1 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в целях реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, в местную администрацию может быть внесен инициативный проект.
Согласно части 4 статьи 26.1 Федерального закона N 131-ФЗ инициативный проект до его внесения в местную администрацию подлежит рассмотрению на сходе, собрании или конференции граждан, в том числе на собрании или конференции граждан по вопросам осуществления территориального общественного самоуправления, в целях обсуждения инициативного проекта, определения его соответствия интересам жителей муниципального образования или его части, целесообразности реализации инициативного проекта, а также принятия сходом, собранием или конференцией граждан решения о поддержке инициативного проекта.
Инициаторы проекта при внесении инициативного проекта в местную администрацию прикладывают к нему соответственно протокол схода, собрания или конференции граждан, результаты опроса граждан и (или) подписные листы, подтверждающие поддержку инициативного проекта жителями муниципального образования или его части.
При этом в силу части 2 статьи 56.1 Федерального закона N 131-ФЗ под инициативными платежами понимаются денежные средства граждан, индивидуальных предпринимателей и образованных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц, уплачиваемые на добровольной основе и зачисляемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в местный бюджет в целях реализации конкретных инициативных проектов.
Таким образом, инициативные платежи могут зачисляться в местный бюджет в целях реализации конкретного инициативного проекта.
В связи с вышеизложенным, до принятия муниципальным образованием участия в федеральных или региональных программах, и до рассмотрения и принятия решения по конкретным инициативным проектам инициативные платежи не могут зачисляться в местный бюджет, поскольку в данном случае у них отсутствует целевое назначение. В случае же поступления таких платежей они подлежат учету в доходах местного бюджета в качестве пожертвования.
Вопрос 23. Подлежат ли оформлению в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме детские и игровые площадки, иное оборудование, установленные при реализации инициативного проекта?
Ответ.
В соответствии с частью 1 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Частью 1.1 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что надлежащее содержание общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в том числе в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о техническом регулировании, пожарной безопасности, защите прав потребителей, и должно обеспечивать: безопасность жизни и здоровья граждан, имущества физических лиц, имущества юридических лиц, государственного и муниципального имущества (пункт 2); соблюдение прав и законных интересов собственников помещений в многоквартирном доме, а также иных лиц (пункт 4).
Частью 2 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива, лица, указанного в пункте 6 части 2 статьи 153 настоящего Кодекса, либо в случае, предусмотренном частью 14 статьи 161 настоящего Кодекса, застройщика) в течение согласованного срока за плату обязуется выполнять работы и (или) оказывать услуги по управлению многоквартирным домом, оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.
Требования и порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда закреплены в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27.09.2003 N 170 (далее — Правила).
В соответствии с пунктом 3.5.11 Правил, территория каждого домовладения должна иметь детские спортивные и игровые площадки с озеленением и необходимым оборудованием малых архитектурных форм для летнего и зимнего отдыха детей.
Кроме того, согласно пункту 2 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 N 491 (далее — Правила N 491) в состав общего имущества дома включаются иные объекты, предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства многоквартирного дома, включая трансформаторные подстанции, тепловые пункты, предназначенные для обслуживания одного многоквартирного дома, коллективные автостоянки, гаражи, детские и спортивные площадки, расположенные в границах земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом. Данный перечень имущества не является исчерпывающим.
Согласно пункту 10 Правил N 491 общее имущество должно содержаться в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в состоянии, обеспечивающим соблюдение характеристик надежности и безопасности многоквартирного дома.
В силу пункта 66 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 22 собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности земельный участок с элементами озеленения и благоустройства, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества.
Таким образом, обязанность по содержанию элементов благоустройства в границах придомовой территории, в том числе детских и игровых площадок, иного оборудования, установленных при реализации инициативного проекта, лежит на лице, осуществляющем управление многоквартирным домом, независимо от оформления их в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, а также от упоминания о них в договоре управления домом или наличия решения общего собрания собственников помещений в жилом доме по вопросу выполнения таких обязанностей.
В связи с вышеизложенным, оформлению в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме детские и игровые площадки, иное оборудование, установленные при реализации инициативного проекта не подлежат.
Обоснованность указанной правовой позиции подтверждается судебной практикой: постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11.06.2020 по делу N А73-13544/2019.
Вопрос 24. Какие существуют пути решения проблемы обеспечения жильем детей-сирот органами местного самоуправления при недостаточном финансировании данного полномочия со стороны субъектов РФ?
Ответ.
Абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ установлено, что жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом названного пункта, по их заявлению в письменной форме по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом данного пункта, по их заявлению в письменной форме ранее чем по достижении ими возраста 18 лет.
По нормам данного Закона выделение жилья указанным лицам объявлено расходным обязательством субъекта Российской Федерации. При этом законами субъектов полномочия как по ведению учета лиц, нуждающихся в предоставлении жилых помещений, так и, собственно, по их предоставлению передаются органам местного самоуправления, которые с ними в полном объеме не справляются из-за того, что выделяемых субъектам Российской Федерации средств в виде субсидий (субвенций) на эти цели оказывается недостаточно.
Возникшее обязательство в силу ст. ст. 308.3, 309 ГК РФ должно исполняться в виде натурального предоставления, если законом прямо не предусмотрена возможность его замены денежным предоставлением.
В указанных случаях закон не предусматривает возможности взыскать с казны муниципального образования соответствующую сумму на приобретение квартиры в порядке изменения способа исполнения судебного решения. Изменить способ исполнения решения суда на предоставление денежного обеспечения можно только тогда, когда возможность денежного обеспечения по обязательству в виде получения социальных выплат (субсидий) предусмотрена законом.
Ранее до изменений, внесенных в действующее законодательство Федеральным законом от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», такая возможность при предоставлении жилья лицам из числа детей-сирот была, теперь такой возможности нет, поскольку изменена схема обеспечения этой группы нуждающихся жилыми помещениями. С ними на первые пять лет заключается договор найма жилого помещения специализированного жилищного фонда, и только в дальнейшем он может быть трансформирован в социальный найм.
Сейчас идет активная дискуссия о возможности изменения порядка реализации права на жилое помещение лицами из числа детей-сирот. Обсуждается возможность предоставления социальной выплаты вместо квартиры хотя бы тем, кто уже более пяти лет состоит на очереди, достиг 23 лет, адаптирован к самостоятельной жизни, но жилья так и не получил. Но пока такое изменение федерального законодательства не произошло, соответствующие попытки замены натурального обеспечения денежным на уровне субъектов РФ недопустимы.
Если решение суда не исполняется, встает вопрос о привлечении органа местного самоуправления к ответственности за неисполнение решения суда. Действующее российское законодательство предусматривает различные виды ответственности за неисполнение решения суда, включая административную (Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и КоАП РФ (ст. ст. 17.14, 17.15)), уголовную (ст. 315 УК РФ), гражданско-правовую (ст. ст. 308.3, 317, 330 — 333 ГК РФ), специальную за неисполнение судебного акта в разумный срок. Но все это оказывается малоэффективным, если у муниципального образования нет реальной возможности исполнить решение о предоставлении жилого помещения без предварительного финансирования за счет вышестоящих бюджетов. Система, при которой подобные требования предъявляются к муниципальным образованиям, только искажает существо заложенных в законе гарантий жилищных прав.
Таким образом, законодатель, провозглашая высокий уровень социальных обязательств перед рядом категорий нуждающихся граждан по внеочередному обеспечению их жилыми помещениями, не вводит реального механизма исполнения этих обязательств, что, безусловно, недопустимо, поскольку подрывает доверие к государственным институтам. При реформировании муниципального и жилищного законодательства такой ясный и четкий механизм следует установить. Указанный механизм должен предполагать предъявление в том числе и исковых требований о внеочередном обеспечении жильем не только к муниципальным образованиям, но и к тем субъектам, на которые возлагается задача финансирования такого предоставления.
Вопрос 25. Предусмотрена ли федеральным законодательством очередность реализации детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, права на предоставление им благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений?
Ответ.
В соответствии с частью 1 статьи 109.1 ЖК РФ предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ установлено, что жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом названного пункта, по их заявлению в письменной форме по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом данного пункта, по их заявлению в письменной форме ранее чем по достижении ими возраста 18 лет.
В соответствии с абзацем третьим пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ по заявлению в письменной форме лиц, указанных в абзаце первом этого пункта и достигших возраста 18 лет, жилые помещения предоставляются им по окончании срока пребывания в образовательных организациях, организациях социального обслуживания, медицинских организациях и иных организациях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, профессионального обучения, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.
Таким образом, федеральное законодательство очередность реализации данной категорией граждан права на предоставление им благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений не предусматривает.
Обоснованность указанной правовой позиции подтверждается судебной практикой: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2020 года N 16-КГ20-25-К4.
При этом в силу ч. 2 ст. 13 ГПК РФ вступившие в законную силу судебные постановления, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 13 ГПК РФ неисполнение судебного постановления, а равно иное проявление неуважения к суду влечет за собой ответственность, предусмотренную федеральным законом.
Таким образом, судебное решение как акт правоприменения направлен на реализацию правовых норм, которые имеют государственно-властный характер, общеобязательны и гарантируются возможностью государственного принуждения. Так же как и сама правовая норма, вступившие в законную силу судебные решения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории России.
В связи с вышеизложенным, решения суда не являются приоритетом для предоставления жилья детям-сиротам. Однако в силу обязательности указанных судебных решений для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан и организаций, они подлежат неукоснительному исполнению на всей территории России, как и установленная законом обязанность.
СОДЕРЖАНИЕ
|
Вопрос 1. Каковы перспективы принятия Законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» и связанного с принятием данного законопроекта реформирования системы органов местного самоуправления?………………………………………………………………………..
|
1 |
|
Вопрос 2. Какие шаги планируется принять на законодательном уровне в РФ и субъектах РФ для вовлечения населения в непосредственное осуществление местного самоуправления?……………………………………
|
2 |
|
Вопрос 3. Какая наиболее эффективная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления существует в настоящий момент?…………………………………………………………………………………..
|
5 |
|
Вопрос 4. Какие особенности участия населения в осуществлении местного самоуправления выявил Конституционный Суд РФ?………..
|
5 |
|
Вопрос 5. Какое влияние оказывает цифровизация и клиентоориентированность на муниципальное управление?…………..
|
9 |
|
Вопрос 6. Распространяется ли действие ч. 2.1 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ в случае, когда не менее половины мандатов на муниципальных выборах в представительном органе муниципального образования распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, на всех депутатов представительного органа, либо отзыв не применяется только в отношении депутатов, избранных в составе указанных списков?……….
|
12 |
|
Вопрос 7. Каким образом необходимо урегулировать процедуру схода граждан, чтобы повысить эффективность органов местного самоуправления?…………………………………………………………………………
|
13 |
|
Вопрос 8. Допустимо ли определение части территории населенного пункта, входящего в состав муниципального или городского округа, на которой может проводиться сход граждан по вопросам самообложения и использования средств самообложения граждан, на основании нормативного правового акта, принятого не представительным органом муниципального или городского округа, а главой соответствующего муниципального образования или местной администрации?……………
|
15 |
|
Вопрос 9. Возможно ли применение положений частей 31 – 5, 7 — 9 статьи 25 Федерального закона № 131-ФЗ о порядке проведения схода граждан к случаям проведения схода граждан по вопросам, указанным в пунктах 41, 43 части 1 статьи 251 Федерального закона № 131-ФЗ?…
|
16
|
|
Вопрос 10. Глава сельского поселения избирается на сходе граждан. Сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Избрание главы осуществляется исходя из числа фактически проживающих в данном поселении граждан или исходя из числа зарегистрированных граждан?……………………………..
|
19 |
|
Вопрос 11. Какой должна быть процедура выдвижения и регистрации кандидатов на должность главы муниципального образования, а также процедура голосования на сходе граждан?……………………………………
|
21
|
|
Вопрос 12. Какие существуют практические примеры организации ТОС в городских округах?………………………………………………………………….
|
22 |
|
Вопрос 13. Какие проблемы возникают при реализации инициативных проектов?………………………………………………………………………………….
|
22 |
|
Вопрос 14. Возможно ли упрощение процедуры создания ТОС с целью привлечения к участию в них заинтересованных лиц?……………………
|
24 |
|
Вопрос 15. Каков источник получения необходимой информации о количестве проживающих на определенной территории граждан, достигших 16 и 17 лет, для обеспечения выполнения требований части 6 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?……………………………………………………………………………..
|
25 |
|
Вопрос 16. Какова роль учредителей после проведения собрания по организации территориального общественного самоуправления?……..
|
26 |
|
Вопрос 17. Возможно ли введение самообложения в ТОСах?…………..
|
28 |
|
Вопрос 18. Возможно ли заключение срочного трудового договора между органами местного самоуправления и председателями ТОС и оплата их труда за счет средств местных бюджетов?………………………
|
31 |
|
Вопрос 19. В соответствии с действующей редакцией статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно ли к «месту проведения публичных слушаний» отнести официальный сайт и единый портал или все же «под местом проведения публичных слушаний» следует понимать место, где участие жителей муниципального образования в публичных слушаниях подразумевает их «очное» присутствие?…………………………………………
|
32 |
|
Вопрос 20. Обязана ли администрация городского округа выдавать жителям по их письменному обращению копии протоколов прошедших публичных слушаний, в которых участвовали жители данного городского округа?……………………………………………………………………..
|
33 |
|
Вопрос 21. Какой проект муниципального правового акта следует вынести для обсуждения на публичные слушания по вопросу преобразования муниципального образования?……………………………….
|
36 |
|
Вопрос 22. Могут ли инициативные платежи зачисляться в местный бюджет до принятия муниципальным образованием участия в федеральных или региональных программах, и до рассмотрения и принятия решения по инициативным проектам?…………………………….
|
38 |
|
Вопрос 23. Подлежат ли оформлению в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме детские и игровые площадки, иное оборудование, установленные при реализации инициативного проекта?…………………………………………………………….. |
39 |
|
Вопрос 24. Какие существуют пути решения проблемы обеспечения жильем детей-сирот органами местного самоуправления при недостаточном финансировании данного полномочия со стороны субъектов РФ?…………………………………………………………………………… |
41 |
|
Вопрос 25. Предусмотрена ли федеральным законодательством очередность реализации детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, права на предоставление им благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений?……………..
|
43 |
|
|
|